Дело № 3-43/14
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Брянск 24 декабря 2014года
Брянский областной суд в составе:председательствующего судьи Стоян Е. В.,с участием прокурора Николаевой С.Н.,при секретаре Макеевой Е.А.,рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям прокурора Брянской области, ФИО4 и ФИО2 об оспаривании постановления Правительства Брянской области №263-п от 23 июня 2014года «Об утверждении паспорта и положения о памятниках природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске» и указа Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года «Об утверждении границ охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске»,
У С Т А Н О В И Л:
23 июня 2014года Правительством Брянской области принято постановление №263-п «Об утверждении паспорта и положения о памятниках природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске». Официально опубликовано в Информационном бюллетене Правительства Брянской области «Официальная Брянщина»№18(192) от 27июня 2014года.
Указом Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года утверждены границы охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске». Указ Губернатора Брянской области официально опубликован в Информационном бюллетене «Официальная Брянщина» №18(192) от 27 июня 2014года.
ФИО4, ФИО2 обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий вышеуказанных правовых актов. С учетом уточненных требований, заявители ссылаются на то, что оспариваемыми актами утверждены границы оврагов Верхнего и Нижнего Судков, границы их охранных зон и зон ограниченной эксплуатации, которые существенно отличаются от границ, установленных постановлением Брянской областной Думы от 8 сентября 1994года №34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в городе Брянске памятниками природы областного значения», в редакции постановления Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года №3-77. Изменение границ памятников природы противоречит целям природоохранного законодательства по сохранению и воспроизведению природных ресурсов, необходимых для обеспечения здоровой экологической среды обитания, нарушает их право на благоприятную окружающую среду, закрепленное статьей 42 Конституции Российской Федерации. Заявители полагают, что оспариваемые постановление Правительства Брянской области и указ Губернатора Брянской области противоречат Федеральному закону от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»; Федеральному закону № 7-ФЗ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды»; Федеральному закону № 33-ФЗ от 14 марта 1995года «Об особо охраняемых природных территориях»; положениям Земельного кодекса Российской Федерации; Федеральному закону от 21 декабря 2004года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Прокурор Брянской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству указа Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года «Об утверждении границ охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске». В обоснование заявленных требований прокурор указывает, что при принятии оспариваемого акта нарушены требования законодательства в сфере охраны окружающей природной среды, т.к. утвержденные границы памятников природы отличаются от ранее установленных постановлением Брянской областной Думы №34 от 8 сентября 1994года, в редакции от 28 февраля 2001года; часть территории памятника природы не имеет охранной зоны; режим охраны части территории памятника природы, предоставленной под строительство объектов недвижимости, изменен; внесенные изменения в расположение границ охранных зон памятника природы, режим охраны территорий, ранее объявленных особо охраняемыми, не подвергались государственной экологической экспертизе.
Определением Брянского областного суда от 8 октября 2014года гражданское дело по заявлению ФИО4 и ФИО2 об оспаривании постановления Правительства Брянской области от 23 июня 2014года №263-п и указа Губернатора Брянской области от 23 июня 2014года №217, и гражданское дело по заявлению прокурора Брянской области о признании противоречащим федеральному законодательству указа Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года объединены в одно производство.
Прокурор Николаева С.Н., заявители ФИО4 и ФИО2 в судебном заседании поддержали заявленные требования по изложенным основаниям.
В судебном заседании представитель Правительства Брянской области и Губернатора Брянской области ФИО8, действующая на основании доверенностей, возражая против заявленных требований, указала, что оспариваемые постановление Правительства Брянской области от 23 июня 2014года №263-п и указ Губернатора Брянской области от 23 июня 2014года №217 изданы уполномоченным органом, опубликованы, соответствуют установленной форме и действующему законодательству. Работа по установлению границ памятника природы проводилась на основании государственного контракта по представленному техническому заданию. При издании оспариваемых актов в установленном порядке проведена экологическая экспертиза о соответствии экологическому законодательству. Заявители не указывают, какие именно их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными актами, нарушены.
В судебном заседании представитель Брянской областной Думы ФИО9, действующий на основании доверенности, возражая против заявленных требований, указал, что границы памятника природы и их охранных зон, определенные планом поуличного описания в постановлении Брянской областной Думы №34 от 8 сентября 1994года, не вынесены в натуру и не состоят на кадастровом учете, следовательно, границы памятника природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске» не были установлены. Оспариваемыми постановлением Правительства Брянской области от 23 июня 2014года №263-п и указом Губернатора Брянской области от 23 июня 2014года №217 утверждены границы охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы в соответствии положениями природоохранного законодательства.
В судебном заседании представитель Департамента природных ресурсов и экологии Брянской области ФИО10, действующий на основании доверенности, заявленные требования не признал, пояснил что, оспариваемые постановление Правительства Брянской области от 23 июня 2014года №263-п и указ Губернатора Брянской области от 23 июня 2014года №217 приняты в пределах компетенции и в соответствии с Федеральным законом № 33-ФЗ от 14 марта 1995года «Об особо охраняемых природных территориях». Земельные участки, находящиеся в охранной зоне и зоне ограниченной эксплуатации, поставлены на кадастровый учет.
Представитель Брянского городского совета народных депутатов ФИО11 в отношении заявленных требований полагалась на усмотрение суда.
Представители администрации города Брянска, ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Брянской области, ООО«РАО ГеоКадастрИнформ» в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Руководствуясь статьями 167, 252 ГПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей заинтересованных лиц.
Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив и оценив содержание оспариваемых правовых норм, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «д» части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).
Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.
В соответствии со статьями 7 и 8 закона Брянской области от 30 декабря 2005года №121-З «Об особо охраняемых природных территориях в Брянской области» положение и паспорт особо охраняемой природной территории утверждается администрацией Брянской области. Согласно пункту 11 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» решения о создании охранных зон и об установлении их границ принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
На основании статей 51, 54, 56, 58 Устава Брянской области (в редакции от 3 апреля 2014года №17-З) Губернатор Брянской области является высшим должностным лицом Брянской области. Губернатор Брянской области в пределах своей компетенции издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Губернатора области не могут противоречить федеральному законодательству и законам Брянской области. Правительство Брянской области является высшим исполнительным органом государственной власти Брянской области и осуществляет деятельность на постоянной основе. Правительство Брянской области принимает (издает) постановления и распоряжения. Согласно статье 27 закона Брянской области №92-З от 20 декабря 2012года «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области» Правительство Брянской области является правопреемником администрации Брянской области.
Статья 29 закона Брянской области № 28-З от 03 ноября 1997года «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» предусматривает, что официальным опубликованием законов Брянской области и иных нормативных правовых актов области признается их первое опубликование в информационном бюллетене “Официальная Брянщина”, областной газете “Брянская учительская газета”, на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Таким образом, оспариваемые постановление Правительства Брянской области от 23 июня 2014года №263-п «Об утверждении паспорта и положения о памятниках природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске» и указ Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года «Об утверждении границ охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске» приняты и опубликованы в пределах компетенции Губернатора Брянской области и Правительства Брянской области.
Сохранение и охрана памятников природы осуществляется в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, установленного статьей 42 Конституции Российской Федерации. При этом согласно статье 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
На основании статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Федеральным законом от 14 марта 1995года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определено, что особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Статьей 2 указанного Федерального закона, с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий, установлены категории указанных территорий, к ним, в том числе, отнесены и памятники природы. Памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут быть федерального, регионального значения (статья 25). Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, – особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении (пункты 2, 3 статьи 26). На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (статья 27).
Судом установлено, что постановлением Брянской областной Думы №34 от 8 сентября 1994года овраги Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские балки) в г. Брянске объявлены памятниками природы областного значения; утвержден их паспорт с описанием границ и их охранной зоны; указана площадь, занимаемая памятниками природы и их охранной зоны; определены допустимые виды использования памятника природы. Также определен режим охраны, установленный для памятников природы с указанием о запрещении отвода земель под все виды нового строительства, в том числе строительство новых сооружений.
На территории памятников природы Брянских балок запрещается вырубка зеленых насаждений, снятие растительного грунта, распашка новых территорий, строительство новых сооружений, в том числе гаражей, загрязнение свалками и неочищенными стоками, ограничиваются земляные работы, принимаются меры по улучшению питания транзитных подземных водотоков. При этом согласно генеральному плану г. Брянска, утвержденному решением областной администрации от 25 апреля 1994года №31 территории застройки, расположенные в оврагах, объявляются зоной особого строительного режима с запрещением нового жилищного строительства и достройки, с постепенным по мере амортизации выморачиванием жилья и расселением жителей на экологически благоприятных территориях. Запрещается всякая деятельность, угрожающая сохранности Брянских балок.
В связи с тем, что постановлением Брянской областной Думы № 34 от 8 сентября 1994года границы памятников природы Верхнего и Нижнего Судков были утверждены по крайним точкам без их детального описания, постановлением Брянской областной Думы от 28 мая 1998года № 2-460 в паспорт памятников природы внесены дополнения и изменения, утверждающие полный перечень улиц, входящих в территорию памятника и его охранную зону с утверждением карты-схемы границ памятников природы и рекомендующие администрации г. Брянска принять ряд мер по соблюдению режима охраны и использования данной природоохранной территории. В соответствии с указанным паспортом памятников природы, на территории памятников природы запрещался отвод земель под новое строительство.
На основании заключения государственной экологической экспертизы проектных материалов по установлению границ охранной зоны памятников природы областного значения Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские балки) в г. Брянске от 20 июня 2000года №149 постановлением Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года N 3-77 в паспорт указанных памятников были внесены изменения, согласно которым на территории памятников природы запрещены все виды строительства, режимом охранной зоны предусмотрен запрет на отвод земель за исключением достройки, реконструкции, капитального ремонта жилых помещений и хозяйственных построек в пределах частных домовладений. Согласно пункту 2 раздела 4 паспорта памятников природы, территории застройки, расположенные в оврагах, объявляются зоной особого строительного режима с запрещением нового жилищного строительства и достройки с постепенным по мере амортизации, выморачиванием жилья и расселением жителей на экологически благоприятных территориях. Разделом 5 паспорта памятников природы предусмотрено, что допускается использование памятников природы Верхнего и Нижнего Судков с родниками и бровками в хозяйственных целях на земельных участках собственников, владельцев и пользователей, не противоречащих задачам обновления данных природных комплексов памятниками природы и установленному в их отношении режиму охраны.
Впоследствии постановлением Брянской областной Думы от 24 июля 2003года №3-1015 было разрешено новое строительство, реконструкция, капитальный ремонт, инженерное обеспечение жилых строений и хозяйственно-бытовых построек, а также разрешено завершать строительство на территории природного памятника; постановлениями Брянской областной Думы от 3 августа 2006года №4-791 и от 26 апреля 2007года №4-1237 изменены границы охранной зоны памятника природы; 17 мая 2007года принято постановление администрации Брянской области № 354 «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске», согласно которому из состава территории, ранее объявленной памятниками природы – Балка Нижний Судок, исключена ее часть, разрешено использование памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками, а также их охранных зон в хозяйственных целях, включая завершение строительства, новое строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, инженерное обеспечение жилых строений и хозяйственно-бытовых построек.
Решением Брянского областного суда от 23 апреля 2013года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 сентября 2013года, признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу: постановления Брянской областной Думы от 3 августа 2006года №4-791 и от 26 апреля 2007года №4-1237; постановление Брянской областной Думы от 24 июля 2003года №3-1015; постановление администрации Брянской области от 17 мая 2007года № 354 «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» (в редакции постановлений администрации Брянской области от 25 декабря 2007года №1046, от 11 апреля 2008года №338, от 22 декабря 2008года №1194, от 30 ноября 2010года №1212).
В связи с принятием 23 апреля 2013года Брянским областным судом решения, вступившего в законную силу 25 сентября 2013года, правовой статус памятника природы базировался на постановлении Брянской областной Думы от 8 сентября 1994года №34, в редакции постановления от 28 февраля 2001года №3-77.
В дальнейшем постановлением Брянской областной Думы №5-1375 от 30 мая 2013года «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов Брянской областной Думы» были признаны утратившими силу в том числе: пункты 3 и 4 постановления Брянской областной Думы от 8 сентября 1994года №34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске памятниками природы областного значения» (в редакции постановления Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года №3-77); подпункты 2.3, 2.4, 2.7 пункта 2 постановления Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года №3-77 «О признании утратившим силу постановления Брянской областной Думы от 28 мая 1998года №2-460 и о внесении изменений и дополнений в постановление Брянской областной Думы от 08 сентября 1994года №34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске памятниками природы областного значения».
Указанным постановлением Брянской областной Думы №5-1375 от 30 мая 2013года фактически были отменены паспорт и план границ памятников природы областного значения «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске», их охранной зоны и территории ограниченной эксплуатации.
Решением Брянского областного суда от 14 марта 2014года признаны недействующими подпункты 1 и 2 пункта 1 постановления Брянской областной Думы №5-1375 от 30 мая 2013года «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов Брянской областной Думы».
Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 25 июня 2014года решение Брянского областного суда от 14 марта 2014года оставлено без изменения, при этом отмечено, что действующим законодательством не предоставлено органам государственной власти право на принятие актов, влекущих за собой нарушение сохранности памятников природы. Режим охраны и границы самого памятника и его охранных зон не могут быть изменены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, если не установлено, что он (либо его часть) не является памятником природы (утратил свое значение или статус установлен не в соответствии с законом).
Таким образом, на момент рассмотрения дела правовой статус памятника природы областного значения «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске» регламентирован постановлением Брянской областной Думы от 8 сентября 1994года №34, в редакции постановления от 28 февраля 2001года №3-77.
По делу установлено, что принятию оспариваемых постановления Правительства Брянской области №263-п от 23 июня 2014года и указа Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года предшествовала работа по определению границ памятника природы на основании государственного контракта №1-ООС/ДПР от 31 июля 2013года, по условиям которого Департамент природных ресурсов и экологии Брянской области поручает ООО «РАО ГеоКадастрИнформ» выполнить работы по проведению землеустроительных мероприятий на природных территориях с особым режимом использования: уточнение границ памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске; работы выполняются в соответствии с техническим заданием и другими условиями настоящего контракта.
В техническом задании на выполнение землеустроительных работ по описанию местоположения границ объектов землеустройства, являющееся Приложением № к государственному контракту №1-ООС/ДПР от 31 июля 2013года указаны исходные данные: постановление администрации Брянской области от 17 мая 2007года №354 «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске», то есть нормативный правовой акт, которым были неправомерно изменены границы особо охраняемой природной территории, установленные постановлением Брянской областной Думы № 34 от 8 сентября 1994года, в редакции постановления от 28 февраля 2001года №3-77.
В суде установлено, что после вступления 25 сентября 2013года в законную силу решения Брянского областного суда от 23 апреля 2013года, которым постановление администрации Брянской области от 17 мая 2007года № 354 признано недействующим, подрядчик – ООО «РАО ГеоКадастрИнформ» не был поставлен в известность об изменении исходных данных.
Таким образом, установлено, что при заключении государственного контракта и оформлении технического задания органами государственной власти не было учтено, что правовое регулирование памятников природы осуществлялось постановлением Брянской областной Думы от 8 сентября 1994года №34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске памятниками природы областного значения» (в редакции постановления Брянской областной Думы от 28 февраля 2001г. №3-77), в других границах.
Кроме того, в техническом задании в качестве исходных данных содержится ссылка на перечень земельных участков, исключаемых из территории границ памятников природы Верхний и Нижний Судки (Приложение к заданию). Заинтересованные лица, участвующие в деле, ссылаясь на отсутствие указанного перечня, уклонились от его представления в судебное заседание, однако поясняли, что при подготовке документов для постановки на кадастровый учет приграничные участки либо полностью включались, либо исключались из территории, относящейся к особо охраняемой природной территории.
Так, в ходе рассмотрения дела представители ООО «РАО ГеоКадастрИнформ» поясняли, что в рамках выполнения условий государственного контракта, после проведения землеустроительных работ по определению границ и подготовки карты (плана) памятников природы Верхнего и Нижнего Судков были подготовлены карты (планы) на охранные зоны памятников и зоны с особым режимом использования территории памятников природы. В части описания границ учитывалось постановление администрации Брянской области №354 от 17 мая 2007года. Решения об исключении земельных участков или их вхождение в зону памятников природы принимали члены рабочей группы, исходя из того, что если в охранной зоне находятся земельные участки с объектами капитального строительства, которые нельзя снести, то такие земельные участки исключались.
Согласно статье 6.4 закона Брянской области от 30 декабря 2005года №121-З «Об особо охраняемых природных территориях в Брянской области» основаниями для упразднения особо охраняемой природной территории регионального значения являются: а) утрата природных и (или) историко-культурных объектов, являющихся основой особо охраняемой природной территории; б) гибель особо охраняемой природной территории в целом. Упразднение особо охраняемой природной территории регионального значения возможно при наличии оснований, установленных в части первой настоящей статьи, и невозможности восстановить природные и (или) историко-культурные объекты или иные свойства, являвшиеся основой особо охраняемой природной территории.
Сравнительный анализ поуличного описания границ памятника природы, установленных постановлением Брянской областной Думы от 8 сентября 1994года №34 (в редакции постановления от 28 февраля 2001года №3-77), с перечнем земельных участков, расположенных в границах памятника природы, по оспариваемым актам показывает, что значительное число земельных участков исключены из территории памятников природы. Также сравнение плана (карты) границ охранной зоны памятников природы, выполненного ГПИИ «Брянскгипроводхоз» в 1999году, и плана установления границ памятников природы, являющегося приложением к оспариваемым нормативным правовым актам, позволяет сделать вывод об изменении границ охранной зоны. Суду не представлено доказательств утраты статуса природоохранной территории части исключаемых земельных участков, равно как изменения адресов земельных участков, расположенных в границах памятника природы по сравнению с 2001годом.
В соответствии со статьей 27 Федерального закона от 14 марта 1995года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.
Аналогичные правовые нормы содержатся и в статье 95 Земельного Кодекса Российской Федерации, согласно которой на землях, отнесенных к особо охраняемым природным территориям запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов. В соответствии со статьей 7 Земельного Кодекса Российской Федерации земли определенных категорий, в том числе земли особо охраняемых природных территорий и объектов, подлежат использованию только по целевому назначению и в правовом режиме, определенном федеральными законами.
Согласно части 2 статьи 59 Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды» запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.
Статьями 32 и 33 Федерального закона от 10 января 2002года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закреплено положение о том, что оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.
Согласно статье 1 Федерального закона от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза – установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Статьей 12 Федерального закона №174-ФЗ от 23 ноября 1995года «Об экологической экспертизе» названы объекты государственной экологической экспертизы регионального уровня и в качестве таковых указаны: проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1); материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения (пункт 4); проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, (пункт 4.1); объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы (пункт 5).
Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 18 Федерального закона №174-ФЗ).
Приказом Департамента природных ресурсов и экологии Брянской области №124 от 6 июня 2014года утверждено заключение №1 экспертной комиссии по проектам нормативно-технических документов: постановление Правительства Брянской области «Об утверждении паспорта и положения памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске» и указа Губернатора Брянской области «Об утверждении границ охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске». Согласно выводам государственной экологической экспертизы, указанные проекты нормативно-технических документов соответствуют экологическим требованиям, которые устанавливаются законодательством в области охраны окружающей среды и особо охраняемых природных территорий, в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду.
Допрошенный в судебном заседании ведущий научный сотрудник ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет им.М.В.Ломоносова» ФИО13, являющейся членом экспертной комиссии пояснил, что 6 июня 2014года проведена экспертиза только представленных документов: проект постановления Правительства Брянской области «Об утверждении паспорта и положения памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске»; проект указа Губернатора Брянской области «Об утверждении границ охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске». Экологическая экспертиза по вопросам изменения границ памятников природы не проводилась.
Из экспертного заключения от 6 июня 2014года усматривается, что на экспертизу были представлены: проект постановления Правительства Брянской области «Об утверждении паспорта и положения памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске»; проект указа Губернатора Брянской области «Об утверждении границ охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске»; постановление Главы города Брянска от 6 февраля 2014года №170-пг о назначении публичных слушаний по вопросам обсуждения проектов указанных постановления Правительства Брянской области и указа Губернатора Брянской области; публикации об уведомлении о проведении публичных слушаний; итоговый документ публичных слушаний; заключение ФГБОУ ВПО «Брянский государственный университет им. Академика И.Г.Петровского» о произрастании растений, занесенных в Красную книгу Брянской области на участках памятников природы.
Оценивая заключение государственной экологической экспертизы, суд учитывает, что оно не содержит данных, обосновывающих упразднение части особо охраняемой природной территории регионального значения. Указанное экспертное заключение относится только к допустимости принятия нормативно-технических документов: оспариваемого постановления Правительства Брянской области и указа Губернатора Брянской области. Экологическая экспертиза возможности исключения части территории охранной зоны памятника природы по отношению к установленной границе в 2001году не проводилась; не исследовались причины изменения границ и режима особо охраняемой природной территории; не выяснялось, является ли исключаемая часть земельных участков природоохранной территорией или утратила свое значение.
Органами государственной власти субъекта на разрешение экспертной комиссии не ставилась задача комплексного экологического обследования земельных участков, исключаемых из территории границ памятников природы Верхний и Нижний Судки, тогда как из смысла Федерального закона №174-ФЗ от 23 ноября 1995года «Об экологической экспертизе» следует, что только экспертным заключением обосновывается как придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения, так и утрата статуса охраняемой природной территории или ее части.
Таким образом, судом установлено, что оспариваемые постановление Правительства Брянской области №263-п от 23 июня 2014года и указ Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года изменили границы памятника природы по сравнению с границами памятника природы установленными постановлением Брянской областной Думы от 8 сентября 1994года №34 (в редакции постановления от 28 февраля 2001года №3-77). Материалы, обосновывающие внесенные изменения не получили положительного заключения экологической экспертизы, в то время как их реализация может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду. Данные изменения могут повлечь негативное воздействие на особо охраняемые природные территории, а потому исполнительному органу власти следовало выполнить требования, предусмотренные статьей 12 Федерального закона от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
Доводы о том, что границы памятника природы и их охранных зон, определенные планом поуличного описания в постановлении Брянской областной Думы №34 от 8 сентября 1994года не вынесены в натуру и не состоят на кадастровом учете, и о необходимости постановки земельных участков, находящихся в охранной зоне и зоне ограниченной эксплуатации, на кадастровый учет, в данном случае не могут свидетельствовать о законности оспариваемых нормативно-правовых актов, поскольку действующим природоохранным законодательством не предусмотрено произвольного изменения границ памятника природы и охранной зоны, в отсутствие соответствующего заключения экологической экспертизы.
Анализ оспариваемых постановления Правительства Брянской области и указа Губернатора Брянской области свидетельствует, что в отношении исключенной из состава памятника природы части территории перестал действовать режим ее охраны, то есть статус особо охраняемой природной территории изменен, что позволяет сделать вывод о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов субъекта положениям пункта 1 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ от 21 декабря 2004года «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которому перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется только при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы.
Согласно данных ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Брянской области в государственном кадастре недвижимости содержатся сведения о зонах с особыми условиями использования территорий: зона ограниченной эксплуатации, охранная зона и зона с особым режимом использования территории памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске», установленных постановлением Правительства Брянской области №263-п от 23 июня 2014года и указом Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года.
Согласно части 10 статьи 2 Федерального закона №33-ФЗ от 14 марта 1995года «Об особо охраняемых природных территориях» для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. Порядок создания охранных зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон устанавливается Правительством Российской Федерации. Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждено органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.
По делу установлено что, в 1999году по запросу Брянской областной Думы географическим факультетом МГУ им. М.В.Ломоносова выполнена работа по проектированию границ охранной зоны памятников природы областного значения «Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками, отрогами и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске». На основании произведенных расчетов на карту были вынесены границы самих памятников природы, в пределах которых невозможно производство строительных или иных работ; охранная зона – 50 метров вне памятника природы, в пределах которой возможно только проведение мероприятий, направленных на сохранение природной неприкосновенности памятника природы; зона ограниченной эксплуатации – где возможно строительство с применением строгих противоэрозионных мер.
В материалы дела представлено экспертное заключение географического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова (2013год), согласно которому обоснованна необходимость введения жестких ограничений землепользования в границах памятника природы и 50 метровой водоохраной зоны (статья 65 Водного кодекса РФ).
Представителем ООО «Рик» ФИО15, привлеченным к участию в деле по ходатайству заявителей, в судебное заседание представлены карты-планы границ охранной зоны памятников природы Верхний и Нижний Судки, являющиеся Приложением №7 к оспариваемому постановлению Правительства Брянской области №263-п от 23 июня 2014года, выполненные в масштабе М1:2000, из которых усматривается, что граница охранной зоны памятника природы «Овраг Нижний Судок» имеет разрывы: лист 88 – охранная зона памятника, обозначенная красной линией имеет разрывы; лист 89 – разрыв охранной зоны, обозначенной на карте слева точками №42-54 и справа точками №34-40 и 1-3; лист 90 – разрыв охранной зоны, обозначенной на карте сверху точками №110-111 и снизу точками №170-171; лист 90 и 93 – разрыв охранной зоны, обозначенной на карте сверху на листе 90 точками №19-20 и снизу на листе 93 точками №580-581; лист 94 и 95 разрыв охранной зоны, обозначенной на карте между замкнутой линией образованной слева на листе 94 точками №374-376 и справа на листе 95 точками №443 и 579. Также, граница охранной зоны памятника природы «Овраг Верхний Судок» имеет разрывы: лист 116 – охранная зона памятника, обозначенная красной линией имеет разрывы; листы 117 и 118 – разрыв охранной зоны, обозначенной на карте между замкнутой линией, образованной слева на листе 118 точками №2-4 и справа на листе 117 точками №830-833; лист 124 – разрыв охранной зоны, обозначенной на карте между замкнутой линией образованной слева точками №210-211 и справа точками №943 и 908; лист 125 – показаны два разрыва охранной зоны, обозначенные на карте между замкнутой линией образованной слева точками №430-432 и справа точками №944 и 987, а также между замкнутой линией образованной сверху точками №953-954 и точками №864-865; лист 126 – разрыв охранной зоны, обозначенной на карте между замкнутой линией образованной слева точками №933-934 и справа точками №897 и 907.
Сравнительный анализ текстов оспариваемых постановления Правительства Брянской области и указа Губернатора Брянской области с постановлением Брянской областной Думы № 34 от 8 сентября 1994года (в редакции от 28 февраля 2001года №3-77) показывает, что произошло изменение площади охранной зоны памятников природы. Согласно паспорту памятников природы, утвержденному постановлением Брянской областной Думы №3-77 от 28 февраля 2001года, площадь охранной зоны составляет – 113,6 га (Нижний Судок – 53,35га, Верхний Судок – 60,25га). В паспорте памятников природы, утвержденном постановлением Правительства Брянской области от 23 июня 2014года №263-п, охранная зона составляет 111,12га: оврага Нижний Судок -49,54 га, оврага Верхний Судок – 61,57га. Также произошло изменение площади, занимаемой памятниками природы: 197,75га (Нижний Судок – 103,23га, Верхний Судок – 94,52га) по состоянию на 28 февраля 2001года и 205,65га (Нижний Судок – 108,44, Верхний Судок – 97,21га) по состоянию на 23 июня 2014года.
Из карты-плана границ охранной зоны памятников природы Верхний и Нижний Судки, являющейся Приложением №7 к оспариваемому постановлению Правительства Брянской области №263-п от 23 июня 2014года, усматривается, что на части земельных участков памятника природы Верхний и Нижний Судки охранная зона не установлена, что не соответствует требованиям природоохранного законодательства и может привести к осуществлению хозяйственной деятельности и строительства.
Таким образом, в результате принятых Правительством Брянской области и Губернатором Брянской области оспариваемых актов произошла утрата части территории памятника природы регионального значения, в отсутствие проведенной в соответствии с требованиями статьи 12 Федерального закона №174-ФЗ от 23 ноября 1995года «Об экологической экспертизе» государственной экологической экспертизы.
С учетом требований Федерального закона от 10 января 2002года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федерального закона от 14 марта 1995года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятник природы регионального значения «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками и отвершками (Брянские балки) в г.Брянске» подлежит охране.
Однако органами государственной власти субъекта не выполнены требования подпункта 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по обеспечению охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; требования, предусмотренные статьями 2, 26, 27 Федерального закона от 14 марта 1995года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» по утверждению границ и определению режима охраны памятников природы регионального значения, тогда как в силу указанных федеральных норм, вся деятельность органов государственной власти субъекта в сфере природоохранного законодательства должна осуществляться в целях сохранности памятника природы регионального значения.
Согласно статье 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном законом порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Суд полагает несостоятельным довод заинтересованных лиц об отсутствии нарушений прав заявителей оспариваемыми постановлением Правительства Брянской области и указом Губернатора Брянской области, поскольку статьей 42 Конституции Российской Федерации и статьей 11 Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды», каждому гарантировано право на благоприятную окружающую среду и на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной или иной деятельностью.
Исходя из системного анализа норм федерального законодательства, регулирующего правовой режим особо охраняемых природных территорий, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований в полном объеме и признанию оспариваемых постановления Правительства Брянской области №263-п от 23 июня 2014года «Об утверждении паспорта и положения о памятниках природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» и указа Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года «Об утверждении границ охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске» недействующими.
В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Заявления прокурора Брянской области, ФИО4 и ФИО2 об оспаривании постановления Правительства Брянской области №263-п от 23 июня 2014года «Об утверждении паспорта и положения о памятниках природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» и указа Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года «Об утверждении границ охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске» удовлетворить.
Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу:
Постановление Правительства Брянской области №263-п от 23 июня 2014года «Об утверждении паспорта и положения о памятниках природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске»;
Указ Губернатора Брянской области №217 от 23 июня 2014года «Об утверждении границ охранных зон, зон ограниченной эксплуатации памятников природы «Овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске».
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Брянский областной суд.
Судья Брянского областного суда Е. В. Стоян